CRÉDITO PÚBLICO
1. Conceito e natureza
jurídica de crédito público
De acordo com a
doutrina, o crédito público é receita creditícia do Estado; é um dos meios para
o Estado conseguir fundos. Nada mais é do que o contrato que o poder público firma
com o particular a fim de arrecadar os recursos necessários para a consecução
do bem comum.
Celso Bastos ressalta
que o crédito público não se confunde com empréstimo público, pois aquele é
mais amplo, abrangendo a tomada e o fornecimento de dinheiro. Também não se
pode confundir o crédito público com o crédito tributário, o qual está
conceituado no artigo 139 do Código Tributário Nacional.
Para Aliomar Baleeiro,
os empréstimos públicos não são receitas do Estado, mas meros ingressos ou
entradas, porquanto não se tratam de recursos que entram definitivamente aos
cofres públicos.
O jurista Alberto
Deodato entende, por sua vez, que o empréstimo público é contrato de direito
privado. Geraldo Ataliba e José Cretella Jr. acrescentam que o empréstimo
público é um contrato bilateral, oneroso
e comutativo, formal e voluntário.
Regis Fernandes de
Oliveira e Estevão Horvath (Manual de Direito Financeiro, Ed.Revista dos
Tribunais, 4ª.ed., p.157 ) discordam de Alberto Deodato quando afirmam que o
empréstimo público é contrato de direito público. Segundo esses autores, o
empréstimo público é contrato de direito público porque: a) deve haver prévia
previsão orçamentária; b) exige disposição legal específica; c) há
obrigatoriedade de autorização e controle do Senado; d) necessária a finalidade
pública; e) é possível alteração unilateral de determinadas cláusulas, se assim
foi previsto na lei; f) há sujeição a prestação de contas; g) há inviabilidade
de execução específica; e h) pode ocorrer possibilidade de rescisão unilateral
(resgate antecipado).
Celso Bastos apresenta
o seguinte conceito: empréstimo público é aquele ato pelo qual o Estado se
beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de restituí-lo no
futuro, normalmente com o pagamento de juros.
Kiyoshi Harada assevera
que empréstimo público é simplesmente um contrato. Não é decorrente da
“soberania” do Estado, nem resultado de ato legislativo. Todavia, o mutuante se
submete a uma situação estatutária. O Empréstimo público é um contrato que
objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou
jurídica, a uma entidade pública para ser restituído, acrescido de juros,
dentro de um determinado tempo ajustado.
Geraldo Ataliba: empréstimo público -
gerador do debito público - é o contrato pelo qual alguém transfere a uma
pessoa pública - seja ela política ou meramente administrativa - certa quantia em dinheiro, com a obrigação
desta de entregar igual quantia em dinheiro, com ou sem vantagens pecuniárias,
no prazo convencionado.
Regis Fernandes de
Oliveira e Estevão Horvath nos ensinam que o empréstimo público é um contrato
de mútuo(coisa fungível:dinheiro), cujo conteúdo é disposto, previamente, pela
Administração Pública.
À luz das lições de
ALIOMAR BALEEIRO, o empréstimo público não é receita (entrada definitiva), mas
simples entrada ou ingresso de recursos aos cofres públicos. Todavia, nota-se
que o artigo 11 da Lei nº 4.320/64 considera o empréstimo público uma RECEITA
PÚBLICA.
A doutrina e a
legislação referem-se ao termo “crédito” como expressão sinônima de
“empréstimo”, porque, ao firmar um contrato de mútuo com o particular, ou seja,
ao obter um empréstimo, o Estado adquire um “crédito”, no sentido de confiança,
de crença de que pode cumprir sua obrigação. Na verdade, o Estado não tem
crédito algum, porque, ao emprestar dinheiro de particular, torna-se,
tão-somente, um devedor e não credor. Geraldo Ataliba esclarece que despesas
regulares do Estado (com funcionários, indenizações etc.) são débitos e não
empréstimos públicos. [1]
Prevalece, hoje, a doutrina no sentido
de que o empréstimo público não se confunde com o empréstimo privado, pois tem
regras próprias e modalidades não encontráveis nos empréstimos privados. Há,
sem dúvida, interesse público e, além disso, o contrato de mútuo deverá
observar o regime administrativo.
A
doutrina de Drago, defendida pelo ministro argentino que lhe deu o nome,
apoiava-se nesta teoria, ao recusar a possibilidade de invasão pelos países
credores do território das nações devedoras que não conseguissem saldar seus
empréstimos.
O empréstimo público
não se confunde com o empréstimo compulsório, porque a Constituição Federal
vigente consagra a natureza tributária do empréstimo compulsório (v.CF/88,
art.148).
[1] Prevalece, hoje, a
doutrina no sentido de que o empréstimo público não se confunde com o
empréstimo privado, pois aquele tem regras próprias e modalidades não
encontráveis neste (empréstimo privado). Há, sem dúvida, interesse público e,
além disso, o contrato de mútuo deverá observar o regime administrativo. O
empréstimo público não se confunde com o empréstimo compulsório, porque a
Constituição Federal (v.CF/88, art.148). e a doutrina consagram a natureza
tributária do empréstimo compulsório.
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2. O crédito público e o empréstimo público na
Constituição Federal
A Constituição Federal refere-se,
direta ou indiretamente, ao crédito público e o empréstimo público em várias
oportunidades. Vejamos:
CF, art.22, VII: compete à União,
privativamente, legislar sobre POLÍTICA DE CRÉDITO. As regras básicas sobre
emissão de título, forma, prazo etc. competente à União.
Art.21, VIII: cabe á
União, fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente de
crédito.
Competência concorrente
da União: art.24 e parágrafos.
Competência para
legislar sobre operações de crédito e dívida pública: segundo a
CF/88,art.48,II, cabe ao Congresso Nacional.
Por proposta do
Presidente da República, cabe ao Senado fixar limites globais para o montante
da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios (art.52,VI). A
operação somente pode ser realizada após ato de aprovação emitido pelo Senado
(art.52,V). Limites globais e condições para operações de crédito EXTERNO e
INTERNO da União, Estados, DF e Municípios, de suas autarquias e mais entidades
controladas pelo Poder Público Federal (art.52,VII).
Cabe ao Senado dispor
sobre os limites e condições para concessão de garantia da União em operações
de crédito externo e interno (art.52,VIII).
A lei complementar
disporá sobre dívida pública interna e externa (art.163).
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
(CF, art.165, pars.5º e 8º): o contrato deve estar vinculado à lei. Nenhuma
despesa pode ficar fora do orçamento(par.5º) e nenhuma despesa poderá ocorrer
se não tiver previsão orçamentária(par.8º).
A Constituição Federal faz referência
ao tema em análise nos seguintes dispositivos: arts. 24, inc.I, e parágrafos;
21,VII e VIII; 48,II; 165, pars.; 52, incs.V, VI, VII, VIII e IX; 151, II; 163,
II,III e IV; 164, par.4º; 164, pars.1º e 2º; l65, pars. 6º e 8º. É importante
se observar a vedação do inc.IV do art.167, bem como aquelas outras dos incisos
II, V e VII do referido artigo. Ressalta-se, ainda, que os créditos especiais e
extraordinários são mencionados no art.167, pars.2º e 3º. O crédito
extraordinário pode ser concedido por medida provisória. O Título da Dívida
Pública Municipal é mencionado no art.182 e o Título da Dívida Agrária
encontra-se citado no art.184 da Constituição vigente.
3. Classificação de
empréstimos públicos
A doutrina apresenta várias classificações de
empréstimos públicos, a saber:
1ª Classificação:
a) Empréstimo interno
(dentro do País);
b) Empréstimo externo
(Estado firma contrato com pessoa não nacional, em moeda estrangeira - regido
por normas do Direito Internacional Público - Aspecto relevante: o local da
captação dos recursos, que será o exterior. Aspecto irrelevante: a moeda e o
local da assinatura).
2a. Classificação:
a) Empréstimo forçado: são os chamados
“empréstimos compulsórios”, que, hoje, são tributos (CF, art.148);
b) Empréstimo voluntário: resulta de contrato de
mútuo ou de aquisição de títulos públicos representativos da dívida, estando
sempre presente a espontaneidade. O mutuante empresta dinheiro ao Estado e
recebe: rendas, juros e correção monetária.
O empréstimo patriótico é espécie de empréstimo voluntário.
3a. Classificação:
a) Empréstimo perpétuo:
não há previsão da restituição do capital, mas somente o pagamento dos juros ou
rendas, ou os dois conjuntamente. São classificados em: remíveis (o Estado
reembolsa quando quiser) e irremíveis ( o reembolso é impossível).
Crítica: não são
empréstimos, mas rendas perpétuas de juros, que o Estado se obriga a pagar, sem
limite de tempo. Há possibilidade de transferência do crédito, pelo mutuante.
São representados por títulos da dívida pública negociáveis em bolsa (se abaixo
do valor de mercado, há depreciação; se acima, há valorização).
Crítica: Empréstimo
público sem a possibilidade de exigir a restituição do capital perde a
característica de receita creditícia (K.Harada).
b) Empréstimo
temporário: pode ser a curto (dentro do período financeiro/do orçamento anual)
ou a longo prazo (o contrato vence em outro orçamento).
4a. Classificação (de
Aliomar Baleeiro):
Dívida pública flutuante ou dívida
pública fundada. A dívida pública fundada é dividida em a) perpétua; b)
amortizável.
Dívida flutuante: vencimentos brevíssimos,
meses ou ano. Forma de lançamento da dívida flutuante: emissão de letras do
Tesouro e bônus a prazo curto. Lei 4320, art.92.
A estabilidade é a principal
característica da dívida fundada. Esta dívida é contraída a longo prazo ou até
sem prazo certo e sem obrigação de resgate com pagamento de juros. Pode ser:
amortizável ou perpétua. É oportuno lembrar que, de acordo com a Constituição
Federal, o não pagamento, pelos Estados e Municípios, da dívida fundada por
mais de dois anos consecutivos, sem motivo de força maior, enseja a INTERVENÇÃO
(v.CF, art.34,V,a – intervenção da União nos Estados- e 35,I – intervenção dos Estados nos
Municípios).
4. Divida Pública. Conceito e formas de
extinção da dívida pública
I.
Conceito
A dívida pública
decorre das operações de crédito. Sua natureza e classificação se confundem com
a do empréstimo público.
Os encargos da dívida
interna são satisfeitos em moeda nacional e da dívida externa, em moeda
estrangeira, que goze confiança internacional, ou em ouro. Os credores
estrangeiros querem se prevenir das oscilações do câmbio, exigindo juros e
amortização melhores e mais confiáveis.
A dívida externa
provoca ou agrava o déficit da balança dos pagamentos do país devedor.
Dívida fundada ou
flutuante [1]. Quando a dívida fundada provém de empréstimos perpétuos, recebe
o nome de DÍVIDA CONSOLIDADA.
II. Formas de extinção
a) AMORTIZAÇÃO E
CONVERSÃO
Amortização: é o pagamento na data do
vencimento, que é a diminuição do valor principal da dívida pública, no
montante reembolsado ao credor.
A conversão da dívida ocorre quando o
Poder Público recorre à alteração da dívida, alterando-lhe o conteúdo,
principalmente no que tange ao prazo de vencimento. Esta alteração pode se dar
enquanto estiver vigente o empréstimo público.
A conversão pode ser: voluntária,
forçada e facultativa. Será voluntária,
na medida que o Estado deverá respeitar a vontade dos credores, os quais,
aliás, podem recusar a proposta. Será conversão forçada, quando a alteração do
contrato de mútuo é feita por lei. Por fim, a
conversão será
facultativa, quando o credor pode escolher, ficar com as regras antigas, ou se
submeter às novas cláusulas contratuais.
Celso Bastos critica a
conversão quando afirma que, se houver diminuição dos juros ou do capital,
haverá confisco e violação ao princípio da propriedade(CF,art.5º,XXII).
Para K.Harada,
conversão é uma técnica pela qual, quando os títulos públicos se cotam no
mercado financeiro bem acima do par, o Tesouro afronta seus subscritores,
oferecendo-lhe a opção entre a troca por outro de menor juro ou de resgate
imediato. Não há, nesse caso, conversão, mas simples troca. Afirma que tal
conversão é legítima.
b) REPÚDIO
Repúdio é ato político ou
administrativo inadmissível. Se jurisdicional, será sentença de anulação.
Ocorre quando o governo de determinado País repudia ou rejeita as dívidas
externas, por não se considerar sucessor do governo anterior. Entende que houve
extinção de um Estado e a criação de outro.
[1] Segundo Regis
F.Oliveira e outro, ob.cit., p.167, dizem que dívida flutuante é adquirida para
suprir deficiência de caixa e deve ser resgatada a curto prazo. A dívida
consolidada ou fundada tem prazo longo e destina-se a INVESTIMENTO. O nome vem
do inglês “consolidated ou funded”. Na Constituição há exemplo, apenas, de
DÍVIDA FLUTUANTE como antecipação de receita (CF, art.165, §8º: “POR
ANTECIPAÇÃO DE RECEITA” – NO MESMO EXERCÍCIO FINANCEIRO DO EMPRÉSTIMO). O art.98 da Lei 4320/64 fixa que a DÍVIDA
FUNDADA COMPREENDE OS COMPROMISSOS DE EXIGIBILIDADE SUPERIOR A DOZE MESES. Em
Relação à DIVIDA FUNDADA emitem-se TÍTULOS DE RENDA. Vê-se que o título emitido
pode conter seu termo de extinção, quando deve ser resgatado; pode ser a prazo,
quando é amortizado parcialmente, ou, por fim, perpétuo, produzindo renda
mensal ao titular.
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3. Garantias
Segundo o inc.VIII do art.52 da Constituição, cabe
ao Senado Federal dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia
da União em operações de crédito externo e interno. A vontade do Senado é
manifestada por Resoluções. Regra geral, basta a palavra do Governo, para
assegurar o cumprimento da dívida ou o porte de documento mercantil (letra,
bônus etc.). Pode, entretanto, ser exigida garantia pessoal (v.g., aval de
banco ou do governo federal, qunado o empréstimo é ao Estado, Distrito Federal
ou Município) ou real (v.g., hipoteca) .
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ORÇAMENTO
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INTRODUÇÃO
É
conhecido como uma peça que contém a
aprovação prévia das receitas e das despesas para um período determinado.
Atualmente, não caracteriza mero documento de natureza contábil, mas espelha
toda a vida econômica de uma nação.
O desvio na realização dos gastos públicos
normalmente ocorre através dos seguintes expedientes:
- superestimação de
receitas;
- contingenciamento de
despesas;
- anulação dos valores
empenhados (valores a pagar empenhados e não liquidados até o final do exercício
são transformados em “restos a pagar”;
- instituição de fundos
CONCEITO:
é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por
certo período, a realizar despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país,
assim como a arrecadação de receitas já previstas em lei.
O
orçamento não contém todas as autorizações para todas as receitas e todas as
despesas dentro de um determinado período, uma vez que podem ocorrer fatos
supervenientes, dotações insuficientes e outras causas que exigem créditos
adicionais.
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ASPECTOS DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
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a)
Técnico:
são as classificações contábeis e metodológicas utilizadas para dar
transparência e realidade ao orçamento;
b)
Econômico:
racionalidade econômica para o administrador que compatibiliza necessidades da
coletividade com a estimativa de receita;
c)
Político:
reflete o plano de ação governamental, elaborado com base numa decisão
política;
d)
Jurídico:
representado por um diploma legal, com todas as peculiaridades que o
caracteriza;
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NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
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1ª
corrente: ORÇAMENTO É SEMPRE UMA LEI PORQUE EMANA DE UM ÓRGÃO
QUE É EMINENTEMENTE LEGIFERANTE (PODER LEGISLATIVO)
2ª
corrente: ORÇAMENTO APRESENTA-SE EXTRINSECAMENTE COMO UMA
LEI, MAS SEU CONTEÚDO É DE MERO ATO ADMINISTRATIVO;
3ª
corrente: É UM SIMPLES ATO ADMINISTRATIVO;
4ª
corrente: NÃO PODE SER DEFENDIDO COMO LEI, EMBORA TENHA
ASPECTO FORMAL E APARÊNCIA DE LEI, POIS POSSUI PRAZO DETERMINADO, SENDO
CONSIDERADO MERO ATO-CONDIÇÃO
A CF confere ao
orçamento natureza jurídica de lei
(critério formal) para vigorar pelo prazo determinado de um ano. É lei no
sentido formal sem ser no sentido material, pois lei material é ato normativo
genérico, abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é lei para
efeitos concretos, particulares e destinada a vigorar por um só exercício.
Não cria direitos subjetivos e se afigura apenas como lei
autorizativa.
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CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORÇAMENTÁRIA
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O STF na ADI 2.100
decidiu considerar que a lei orçamentária é lei formal de efeitos concretos,
salvo quando estabeleça norma geral e abstrata, portanto, insuscetível
realização de controle de constitucionalidade de lei meramente formal.
Existe a possibilidade
da discussão do controle por meio de ADPF, por meio do controle da omissão
orçamentária, conforme ficou decidido na ADPF 45, em que o STF fez o controle
de constitucionalidade de veto presidencial que frustrava a verba destinada a
prestação ligada ao mínimo essencial ligados a ações e serviços públicos de
saúde.
O Poder Judiciário,
ainda não pode determinar a implementação de políticas públicas, ao arrepio da
existência de dotações orçamentárias (princípio
da reserva do possível).
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ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
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LEI
DO PPA:
visa
estabelecer programas e metas
governamentais de longo prazo. Deverá assinalar as despesas de capital e as relativas a programas de duração continuada (art. 165, §2º CF)
LDO:
compreende as metas e prioridades da
AP federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientando a elaboração da LOA, dispondo sobre a alteração da
legislação tributária e estabelecendo política de aplicação das agências
financeiras de fomento. Deve ser elaborada no primeiro semestre, compatibilizando
orçamento de 3 anos. (art. 165, § 2º CF e art. 40 da LRF)
Incumbe ao Poder
Executivo encaminhar a LDO ao CN (art. 84, XXIII CF) bem como sancioná-lo (art.
48, §1º CF) utilizando do prazo do art. 35, §2º, II ADCT enquanto não sobrevier
o vigor de uma lei complementar (art. 165, § 9º, I e II da CF)
LOA:
é o orçamento fiscal que reflete os poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da API, o orçamento de investimento das empresas em que a União
detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da
seguridade social.
ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO:
instrumento
de transparência da gestão fiscal (art. 48 LRF) mediante incentivo de
participação popular e à realização de audiências públicas durante o processo
de elaboração e discussão dos planos, LDO e orçamentos.
Previsão expressa
também no art. 44 da Lei 10.257/01 (Estatuto da cidade).
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REGIME PECULIAR DE
TRAMITAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
|
São de iniciativa do Poder Executivo e são
enviadas ao CN pelo Presidente da República. Deve ser apreciada pelas duas
Casas do Congresso Nacional em forma de regimento comum. Uma comissão mista de
deputados e senadores examinará e emitirá pareceres sobre os referidos projetos
e eventuais emendas deverão ser apresentadas também perante a comissão mista.
Na ausência de lei complementar que trate
sobre prazos, organização do PPA, LDO e LOA, aplica-se a regra do art 35, §2º do ADCT, ou seja:
a) o projeto do plano plurianual,
para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro da mandato presidencial subseqüente, será
encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa;
b) o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias será encaminhado até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa;
c) o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
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PRINCIPIOLOGIA
ORÇAMENTÁRIA
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ANUALIDADE: impossibilita
a cobrança de tributos ao previstos na lei orçamentária (anualidade
tributária). Este princípio fala sobre a vigência temporal do orçamento pelo
período de um ano.
PUBLICIDADE
DO ORÇAMENTO:
os
projetos de leis orçamentárias devem ordenar a publicação pelo Poder Executivo
até 30 dias após o encerramento de cada
bimestre, de relatório resumido de execução orçamentária.
EXCLUSIVIDADE: diz
respeito ao conteúdo do orçamento, não podendo conter a lei orçamentária nenhum
dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa.
Exceção:
autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
PROGRAMAÇÃO: todo o orçamento
moderno está ligado a um plano de ação governamental.
EQUILÍBRIO
ORÇAMENTÁRIO:
limita
o endividamento, fixa as despesas, estabelece os mecanismos de controle das
despesas, proíbe a abertura de créditos suplementar ou especial sem a indicação
de recursos correspondentes.
UNIDADE: não se trata da
unidade documental, mas com a unidade de orientação política, articulando-se com
o princípio da programação.
UNIVERSALIDADE: as parcelas de receita
e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, sem qualquer dedução
(globalização orçamentária).
LEGALIDADE: abarca os
planos, programas, operações e aberturas de créditos, transposição e
remanejamento de receita ou transferência de recurso de uma dotação para a
outra.
TRANSPARÊNCIA
ORÇAMENTÁRIA:
todo
o projeto orçamentário será acompanhado de demonstrativos regionalizados do
efeito sobre as receitas e despesas, bem como as renúncias.
NÃO
VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS:
fica
vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo nos
casos de repartição de receita tributária, recursos para o ensino e para a
saúde, prestações de garantia às operações de crédito por antecipação de
receita, contragarantia da União para pagamento de débitos, inclusão de
promoção social dos E/DF e de vinculação ao fundo estadual de fomento à cultura.
