Resumo: Crédito Público, Dívida Pública, Empréstimo Público e Orçamento Público.

         CRÉDITO PÚBLICO

1. Conceito e natureza jurídica de crédito público

De acordo com a doutrina, o crédito público é receita creditícia do Estado; é um dos meios para o Estado conseguir fundos. Nada mais é do que o contrato que o poder público firma com o particular a fim de arrecadar os recursos necessários para a consecução do bem comum.

Celso Bastos ressalta que o crédito público não se confunde com empréstimo público, pois aquele é mais amplo, abrangendo a tomada e o fornecimento de dinheiro. Também não se pode confundir o crédito público com o crédito tributário, o qual está conceituado no artigo 139 do Código Tributário Nacional.

Para Aliomar Baleeiro, os empréstimos públicos não são receitas do Estado, mas meros ingressos ou entradas, porquanto não se tratam de recursos que entram definitivamente aos cofres públicos.

O jurista Alberto Deodato entende, por sua vez, que o empréstimo público é contrato de direito privado. Geraldo Ataliba e José Cretella Jr. acrescentam que o empréstimo público é um contrato  bilateral, oneroso e comutativo, formal e voluntário.

Regis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath (Manual de Direito Financeiro, Ed.Revista dos Tribunais, 4ª.ed., p.157 ) discordam de Alberto Deodato quando afirmam que o empréstimo público é contrato de direito público. Segundo esses autores, o empréstimo público é contrato de direito público porque: a) deve haver prévia previsão orçamentária; b) exige disposição legal específica; c) há obrigatoriedade de autorização e controle do Senado; d) necessária a finalidade pública; e) é possível alteração unilateral de determinadas cláusulas, se assim foi previsto na lei; f) há sujeição a prestação de contas; g) há inviabilidade de execução específica; e h) pode ocorrer possibilidade de rescisão unilateral (resgate antecipado).

Celso Bastos apresenta o seguinte conceito: empréstimo público é aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de restituí-lo no futuro, normalmente com o pagamento de juros.

Kiyoshi Harada assevera que empréstimo público é simplesmente um contrato. Não é decorrente da “soberania” do Estado, nem resultado de ato legislativo. Todavia, o mutuante se submete a uma situação estatutária. O Empréstimo público é um contrato que objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro de um determinado tempo ajustado.

         Geraldo Ataliba: empréstimo público - gerador do debito público - é o contrato pelo qual alguém transfere a uma pessoa pública - seja ela política ou meramente administrativa  - certa quantia em dinheiro, com a obrigação desta de entregar igual quantia em dinheiro, com ou sem vantagens pecuniárias, no prazo convencionado.

Regis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath nos ensinam que o empréstimo público é um contrato de mútuo(coisa fungível:dinheiro), cujo conteúdo é disposto, previamente, pela Administração Pública.

À luz das lições de ALIOMAR BALEEIRO, o empréstimo público não é receita (entrada definitiva), mas simples entrada ou ingresso de recursos aos cofres públicos. Todavia, nota-se que o artigo 11 da Lei nº 4.320/64 considera o empréstimo público uma RECEITA PÚBLICA.

A doutrina e a legislação referem-se ao termo “crédito” como expressão sinônima de “empréstimo”, porque, ao firmar um contrato de mútuo com o particular, ou seja, ao obter um empréstimo, o Estado adquire um “crédito”, no sentido de confiança, de crença de que pode cumprir sua obrigação. Na verdade, o Estado não tem crédito algum, porque, ao emprestar dinheiro de particular, torna-se, tão-somente, um devedor e não credor. Geraldo Ataliba esclarece que despesas regulares do Estado (com funcionários, indenizações etc.) são débitos e não empréstimos públicos. [1]

         Prevalece, hoje, a doutrina no sentido de que o empréstimo público não se confunde com o empréstimo privado, pois tem regras próprias e modalidades não encontráveis nos empréstimos privados. Há, sem dúvida, interesse público e, além disso, o contrato de mútuo deverá observar o regime administrativo.

A doutrina de Drago, defendida pelo ministro argentino que lhe deu o nome, apoiava-se nesta teoria, ao recusar a possibilidade de invasão pelos países credores do território das nações devedoras que não conseguissem saldar seus empréstimos.     

O empréstimo público não se confunde com o empréstimo compulsório, porque a Constituição Federal vigente consagra a natureza tributária do empréstimo compulsório (v.CF/88, art.148).

[1] Prevalece, hoje, a doutrina no sentido de que o empréstimo público não se confunde com o empréstimo privado, pois aquele tem regras próprias e modalidades não encontráveis neste (empréstimo privado). Há, sem dúvida, interesse público e, além disso, o contrato de mútuo deverá observar o regime administrativo. O empréstimo público não se confunde com o empréstimo compulsório, porque a Constituição Federal (v.CF/88, art.148). e a doutrina consagram a natureza tributária do empréstimo compulsório.

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 2. O crédito público e o empréstimo público na Constituição Federal

         A Constituição Federal refere-se, direta ou indiretamente, ao crédito público e o empréstimo público em várias oportunidades. Vejamos:

         CF, art.22, VII: compete à União, privativamente, legislar sobre POLÍTICA DE CRÉDITO. As regras básicas sobre emissão de título, forma, prazo etc. competente à União.

Art.21, VIII: cabe á União, fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente de crédito. 

Competência concorrente da União: art.24 e parágrafos.

Competência para legislar sobre operações de crédito e dívida pública: segundo a CF/88,art.48,II, cabe ao Congresso Nacional.

Por proposta do Presidente da República, cabe ao Senado fixar limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios (art.52,VI). A operação somente pode ser realizada após ato de aprovação emitido pelo Senado (art.52,V). Limites globais e condições para operações de crédito EXTERNO e INTERNO da União, Estados, DF e Municípios, de suas autarquias e mais entidades controladas pelo Poder Público Federal (art.52,VII).

Cabe ao Senado dispor sobre os limites e condições para concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno (art.52,VIII).

A lei complementar disporá sobre dívida pública interna e externa (art.163).

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (CF, art.165, pars.5º e 8º): o contrato deve estar vinculado à lei. Nenhuma despesa pode ficar fora do orçamento(par.5º) e nenhuma despesa poderá ocorrer se não tiver previsão orçamentária(par.8º).

         A Constituição Federal faz referência ao tema em análise nos seguintes dispositivos: arts. 24, inc.I, e parágrafos; 21,VII e VIII; 48,II; 165, pars.; 52, incs.V, VI, VII, VIII e IX; 151, II; 163, II,III e IV; 164, par.4º; 164, pars.1º e 2º; l65, pars. 6º e 8º. É importante se observar a vedação do inc.IV do art.167, bem como aquelas outras dos incisos II, V e VII do referido artigo. Ressalta-se, ainda, que os créditos especiais e extraordinários são mencionados no art.167, pars.2º e 3º. O crédito extraordinário pode ser concedido por medida provisória. O Título da Dívida Pública Municipal é mencionado no art.182 e o Título da Dívida Agrária encontra-se citado no art.184 da Constituição vigente.

3. Classificação de empréstimos públicos

 A doutrina apresenta várias classificações de empréstimos públicos, a saber:

1ª Classificação:

a) Empréstimo interno (dentro do País);

b) Empréstimo externo (Estado firma contrato com pessoa não nacional, em moeda estrangeira - regido por normas do Direito Internacional Público - Aspecto relevante: o local da captação dos recursos, que será o exterior. Aspecto irrelevante: a moeda e o local da assinatura).

  2a. Classificação:

a)   Empréstimo forçado: são os chamados “empréstimos compulsórios”, que, hoje, são tributos (CF, art.148);

b)  Empréstimo voluntário: resulta de contrato de mútuo ou de aquisição de títulos públicos representativos da dívida, estando sempre presente a espontaneidade. O mutuante empresta dinheiro ao Estado e recebe: rendas, juros e correção monetária.  O empréstimo patriótico é espécie de empréstimo voluntário.

   3a. Classificação:

a) Empréstimo perpétuo: não há previsão da restituição do capital, mas somente o pagamento dos juros ou rendas, ou os dois conjuntamente. São classificados em: remíveis (o Estado reembolsa quando quiser) e irremíveis ( o reembolso é impossível).

Crítica: não são empréstimos, mas rendas perpétuas de juros, que o Estado se obriga a pagar, sem limite de tempo. Há possibilidade de transferência do crédito, pelo mutuante. São representados por títulos da dívida pública negociáveis em bolsa (se abaixo do valor de mercado, há depreciação; se acima, há valorização).

Crítica: Empréstimo público sem a possibilidade de exigir a restituição do capital perde a característica de receita creditícia (K.Harada).

b) Empréstimo temporário: pode ser a curto (dentro do período financeiro/do orçamento anual) ou a longo prazo (o contrato vence em outro orçamento).

4a. Classificação (de Aliomar Baleeiro):

      Dívida pública flutuante ou dívida pública fundada. A dívida pública fundada é dividida em a) perpétua; b) amortizável.

      Dívida flutuante: vencimentos brevíssimos, meses ou ano. Forma de lançamento da dívida flutuante: emissão de letras do Tesouro e bônus a prazo curto. Lei 4320, art.92.

      A estabilidade é a principal característica da dívida fundada. Esta dívida é contraída a longo prazo ou até sem prazo certo e sem obrigação de resgate com pagamento de juros. Pode ser: amortizável ou perpétua. É oportuno lembrar que, de acordo com a Constituição Federal, o não pagamento, pelos Estados e Municípios, da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, sem motivo de força maior, enseja a INTERVENÇÃO (v.CF, art.34,V,a – intervenção da União nos Estados-  e 35,I – intervenção dos Estados nos Municípios).

 4. Divida Pública. Conceito e formas de extinção da dívida pública

 I.             Conceito

A dívida pública decorre das operações de crédito. Sua natureza e classificação se confundem com a do empréstimo público.

Os encargos da dívida interna são satisfeitos em moeda nacional e da dívida externa, em moeda estrangeira, que goze confiança internacional, ou em ouro. Os credores estrangeiros querem se prevenir das oscilações do câmbio, exigindo juros e amortização melhores e mais confiáveis.

A dívida externa provoca ou agrava o déficit da balança dos pagamentos do país devedor.

Dívida fundada ou flutuante [1]. Quando a dívida fundada provém de empréstimos perpétuos, recebe o nome de DÍVIDA CONSOLIDADA.

II.           Formas de extinção

a) AMORTIZAÇÃO E CONVERSÃO

         Amortização: é o pagamento na data do vencimento, que é a diminuição do valor principal da dívida pública, no montante reembolsado ao credor.

         A conversão da dívida ocorre quando o Poder Público recorre à alteração da dívida, alterando-lhe o conteúdo, principalmente no que tange ao prazo de vencimento. Esta alteração pode se dar enquanto estiver vigente o empréstimo público.

         A conversão pode ser: voluntária, forçada e facultativa. Será  voluntária, na medida que o Estado deverá respeitar a vontade dos credores, os quais, aliás, podem recusar a proposta. Será conversão forçada, quando a alteração do contrato de mútuo é feita por lei. Por fim, a

conversão será facultativa, quando o credor pode escolher, ficar com as regras antigas, ou se submeter às novas cláusulas contratuais.

Celso Bastos critica a conversão quando afirma que, se houver diminuição dos juros ou do capital, haverá confisco e violação ao princípio da propriedade(CF,art.5º,XXII).

Para K.Harada, conversão é uma técnica pela qual, quando os títulos públicos se cotam no mercado financeiro bem acima do par, o Tesouro afronta seus subscritores, oferecendo-lhe a opção entre a troca por outro de menor juro ou de resgate imediato. Não há, nesse caso, conversão, mas simples troca. Afirma que tal conversão é legítima.

b) REPÚDIO

         Repúdio é ato político ou administrativo inadmissível. Se jurisdicional, será sentença de anulação. Ocorre quando o governo de determinado País repudia ou rejeita as dívidas externas, por não se considerar sucessor do governo anterior. Entende que houve extinção de um Estado e a criação de outro.

[1] Segundo Regis F.Oliveira e outro, ob.cit., p.167, dizem que dívida flutuante é adquirida para suprir deficiência de caixa e deve ser resgatada a curto prazo. A dívida consolidada ou fundada tem prazo longo e destina-se a INVESTIMENTO. O nome vem do inglês “consolidated ou funded”. Na Constituição há exemplo, apenas, de DÍVIDA FLUTUANTE como antecipação de receita (CF, art.165, §8º: “POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA” – NO MESMO EXERCÍCIO FINANCEIRO DO EMPRÉSTIMO).  O art.98 da Lei 4320/64 fixa que a DÍVIDA FUNDADA COMPREENDE OS COMPROMISSOS DE EXIGIBILIDADE SUPERIOR A DOZE MESES. Em Relação à DIVIDA FUNDADA emitem-se TÍTULOS DE RENDA. Vê-se que o título emitido pode conter seu termo de extinção, quando deve ser resgatado; pode ser a prazo, quando é amortizado parcialmente, ou, por fim, perpétuo, produzindo renda mensal ao titular.

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3.   Garantias

Segundo o inc.VIII do art.52 da Constituição, cabe ao Senado Federal dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno. A vontade do Senado é manifestada por Resoluções. Regra geral, basta a palavra do Governo, para assegurar o cumprimento da dívida ou o porte de documento mercantil (letra, bônus etc.). Pode, entretanto, ser exigida garantia pessoal (v.g., aval de banco ou do governo federal, qunado o empréstimo é ao Estado, Distrito Federal ou Município) ou real (v.g.,  hipoteca) .

ORÇAMENTO

INTRODUÇÃO

                        É conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia das receitas e das despesas para um período determinado. Atualmente, não caracteriza mero documento de natureza contábil, mas espelha toda a vida econômica de uma nação.

                        O desvio na realização dos gastos públicos normalmente ocorre através dos seguintes expedientes:

- superestimação de receitas;

- contingenciamento de despesas;

- anulação dos valores empenhados (valores a pagar empenhados e não liquidados até o final do exercício são transformados em “restos a pagar”;

- instituição de fundos

CONCEITO: é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por certo período, a realizar despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação de receitas já previstas em lei.

O orçamento não contém todas as autorizações para todas as receitas e todas as despesas dentro de um determinado período, uma vez que podem ocorrer fatos supervenientes, dotações insuficientes e outras causas que exigem créditos adicionais.

ASPECTOS DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

a)            Técnico: são as classificações contábeis e metodológicas utilizadas para dar transparência e realidade ao orçamento;

b)           Econômico: racionalidade econômica para o administrador que compatibiliza necessidades da coletividade com a estimativa de receita;

c)            Político: reflete o plano de ação governamental, elaborado com base numa decisão política;

d)           Jurídico: representado por um diploma legal, com todas as peculiaridades que o caracteriza;

NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

1ª corrente: ORÇAMENTO É SEMPRE UMA LEI PORQUE EMANA DE UM ÓRGÃO QUE É EMINENTEMENTE LEGIFERANTE (PODER LEGISLATIVO)

2ª corrente: ORÇAMENTO APRESENTA-SE EXTRINSECAMENTE COMO UMA LEI, MAS SEU CONTEÚDO É DE MERO ATO ADMINISTRATIVO;

3ª corrente: É UM SIMPLES ATO ADMINISTRATIVO;

4ª corrente: NÃO PODE SER DEFENDIDO COMO LEI, EMBORA TENHA ASPECTO FORMAL E APARÊNCIA DE LEI, POIS POSSUI PRAZO DETERMINADO, SENDO CONSIDERADO MERO ATO-CONDIÇÃO

A CF confere ao orçamento natureza jurídica de lei (critério formal) para vigorar pelo prazo determinado de um ano. É lei no sentido formal sem ser no sentido material, pois lei material é ato normativo genérico, abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é lei para efeitos concretos, particulares e destinada a vigorar por um só exercício.

            Não cria direitos subjetivos e se afigura apenas como lei autorizativa.

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORÇAMENTÁRIA

O STF na ADI 2.100 decidiu considerar que a lei orçamentária é lei formal de efeitos concretos, salvo quando estabeleça norma geral e abstrata, portanto, insuscetível realização de controle de constitucionalidade de lei meramente formal.

Existe a possibilidade da discussão do controle por meio de ADPF, por meio do controle da omissão orçamentária, conforme ficou decidido na ADPF 45, em que o STF fez o controle de constitucionalidade de veto presidencial que frustrava a verba destinada a prestação ligada ao mínimo essencial ligados a ações e serviços públicos de saúde.

O Poder Judiciário, ainda não pode determinar a implementação de políticas públicas, ao arrepio da existência de dotações orçamentárias (princípio da reserva do possível).

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

LEI DO PPA: visa estabelecer programas e metas governamentais de longo prazo. Deverá assinalar as despesas de capital e as relativas a programas de duração continuada (art. 165, §2º CF)

LDO: compreende as metas e prioridades da AP federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da LOA, dispondo sobre a alteração da legislação tributária e estabelecendo política de aplicação das agências financeiras de fomento. Deve ser elaborada no primeiro semestre, compatibilizando orçamento de 3 anos. (art. 165, § 2º CF e art. 40 da LRF)

Incumbe ao Poder Executivo encaminhar a LDO ao CN (art. 84, XXIII CF) bem como sancioná-lo (art. 48, §1º CF) utilizando do prazo do art. 35, §2º, II ADCT enquanto não sobrevier o vigor de uma lei complementar (art. 165, § 9º, I e II da CF)

LOA: é o orçamento fiscal que reflete os poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da API, o orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: instrumento de transparência da gestão fiscal (art. 48 LRF) mediante incentivo de participação popular e à realização de audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão dos planos, LDO e orçamentos.

Previsão expressa também no art. 44 da Lei 10.257/01 (Estatuto da cidade).

REGIME PECULIAR DE TRAMITAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

                        São de iniciativa do Poder Executivo e são enviadas ao CN pelo Presidente da República. Deve ser apreciada pelas duas Casas do Congresso Nacional em forma de regimento comum. Uma comissão mista de deputados e senadores examinará e emitirá pareceres sobre os referidos projetos e eventuais emendas deverão ser apresentadas também perante a comissão mista.

                        Na ausência de lei complementar que trate sobre prazos, organização do PPA, LDO e LOA, aplica-se a regra do art 35, §2º do ADCT, ou seja:

a) o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro da mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

b) o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

 c) o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

PRINCIPIOLOGIA ORÇAMENTÁRIA

ANUALIDADE: impossibilita a cobrança de tributos ao previstos na lei orçamentária (anualidade tributária). Este princípio fala sobre a vigência temporal do orçamento pelo período de um ano.

PUBLICIDADE DO ORÇAMENTO: os projetos de leis orçamentárias devem ordenar a publicação pelo Poder Executivo até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, de relatório resumido de execução orçamentária.

EXCLUSIVIDADE: diz respeito ao conteúdo do orçamento, não podendo conter a lei orçamentária nenhum dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa.

Exceção: autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.

PROGRAMAÇÃO: todo o orçamento moderno está ligado a um plano de ação governamental.

EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO: limita o endividamento, fixa as despesas, estabelece os mecanismos de controle das despesas, proíbe a abertura de créditos suplementar ou especial sem a indicação de recursos correspondentes.

UNIDADE: não se trata da unidade documental, mas com a unidade de orientação política, articulando-se com o princípio da programação.

UNIVERSALIDADE: as parcelas de receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, sem qualquer dedução (globalização orçamentária).

LEGALIDADE: abarca os planos, programas, operações e aberturas de créditos, transposição e remanejamento de receita ou transferência de recurso de uma dotação para a outra.

TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA: todo o projeto orçamentário será acompanhado de demonstrativos regionalizados do efeito sobre as receitas e despesas, bem como as renúncias.

NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS: fica vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo nos casos de repartição de receita tributária, recursos para o ensino e para a saúde, prestações de garantia às operações de crédito por antecipação de receita, contragarantia da União para pagamento de débitos, inclusão de promoção social dos E/DF e de vinculação ao fundo estadual de fomento à cultura.