Despesa Pública

BRAGHINI, Marcelo. – Sinopses para concursos – v.37 – Direito Financeiro – 2ª ed: Rev., ampl. e atual. – Cap. III – Despesa Pública – págs: 169 à 189.  

Despesa Pública

O Estado tem como objetivo a realização de seus fins, pelo que procura ajustar a receita à programação de sua política. O Estado primeiramente verifica as necessidades públicas, para fazer face às despesas públicas.

Todavia conceitua-se despesa sob duas vertentes – orçamentária e cientifica – conceito orçamentário: aplicação de certa quantidade de dinheiro, por parte do agente público e de uma autorização legislativa, para a execução de um fim. Conceito científico: é a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e prestação de serviços públicos).    

 Atualmente a despesa pública é realizada em espécie, mas o Estado não remunerava os serviços públicos, que eram realizados gratuitamente e depois concedido por meio de honrarias.

Nos Estados modernos, a despesa pública excede 30% da renda nacional. Assim, qualquer modificação nessa quantia, seja aumento ou diminuição, tem um inevitável efeito econômico.

Há uma tendência universal no crescimento da despesa pública, que ocorreu lentamente até a Primeira Grande Guerra, quando passou a acelerar-se consideravelmente. No entanto, o aumento das despesas públicas é fenômeno mais aparente que real, pelo que a doutrina divide as causas do crescimento progressivo das despesas pública em causas aparentes e causas reais.        

As causas aparentes compreendem as variações de valor da moeda em decorrência da inflação, que determina a perda do seu poder aquisitivo; a evolução das regras da contabilidade pública, substituindo-se o sistema de contabilização de receitas e despesas do Estado em razão do princípio da universalidade, ao qual se pense em um aumento poderoso das despesas públicas, mas, em razão desta evolução, será uma elevação mais aparente que real; anexações de territórios feitos por um Estado acarretam, um aumento numérico das despesas públicas, que também será mais ilusório que verdadeiro porque com  a citada anexação ocorre igualmente um incremento da receita pública, pois um maior número de pessoas passará a ser tributado; aumento da população de um Estado, vegetativamente ou pela entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pública, mas, em compensação, haverá um aumento também da receita pública; maior absorção das atividades privadas por parte do Estado em decorrência dos modernos conceitos econômico-sociais, gerando um aumento de despesa, mas tal crescimento de despesa será também ilusório porque passando tais atividades para o Estado, este verá crescer sua receita, bem como o custo do serviço público será menor que a atividade até então exercida pelo particular, em razão de o Estado não visa o lucro.

As causas reais que determinam o aumento da despesa pública são as seguintes: o incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo, sobretudo devido ao aperfeiçoamento da técnica de produção e, portanto, da produtividade, faz com que se gaste mais em serviços públicos; a melhoria do nível político, moral e cultural da humanidade sob o influxo de ideias – forças, que levam os indivíduos a exigir e a conceder a mais ampla e eficaz expansão dos serviços públicos; vícios e erros dos governantes, decorrentes de medidas demagógicas e do padrão técnico e moral do pessoal de administração, além de outros erros de pequena monta; acrescendo-se a estas causas reais, soma-se a corrupção que lavra atualmente nos Poderes Executivo e Legislativo, mormente com o desvio do dinheiro público, que vai para o bolso de alguns governantes e congressistas, quando sua destinação era a satisfação das necessidades públicas. Tal conduta odiosa e reprovável faz com que o Estado tenha de gastar mais dinheiro para a satisfação das necessidades públicas, cujas dotações orçamentárias foram desviadas.    

As despesas públicas quanto à duração/periodicidade classificam-se despesas ordinárias as que têm autorização orçamentária e atendem a gastos rotineiros, a exemplo do pagamento dos precatórios e dos servidores públicos. Já as despesas extraordinárias as despesas pertinentes a ocorrências inesperadas, urgentes e inadiáveis, a exemplo daqueles decorrentes de calamidade pública.  Contudo vale ressaltar que existe um conceito legal sobre despesas públicas presente no artigo 12 da Lei n° 4.320/64 que foi recepcionado pelo artigo 165 §9° da CF/88, onde se nota a distinção de despesas correntes e despesas de capital, de sorte que as primeiras abrangem as despesas de custeio em geral, decorrentes da manutenção dos serviços públicos disponibilizados em toda sociedade, e, na segunda hipótese, a lei ressalta as despesas pontuais de capital correspondente aos investimentos necessários na execução de obras em infraestrutura – aquisição de propriedade imóvel por meio da desapropriação – aquisição de títulos representativos de empresas públicas.

Neste sentido, as despesas correntes relacionadas com o custeio da estrutura administrativa do próprio Estado, não geram qualquer acréscimo patrimonial, devendo ser destacado, neste contexto, as subvenções previstas no §3°, do artigo supracitado da Lei n° 4.320/64, relativa à transferência de numerário com a finalidade de cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, sendo pertinente aduzir que as subvenções podem ser sociais e econômicas – subvenções sociais as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; subvenções econômicas as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Há também as subvenções de custeio que são transferências realizadas com a finalidade de suportar despesas de custeio de entidades beneficiadas; subvenções de capital/investimento que consiste em dotação de capital para investimento – aquisição de patrimônio novo – ou inversões financeiras – transferências de titularidade de patrimônio já existente -, a outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, independentemente, de contraprestação direta em bens e serviços. 

Contudo subvenção conceitua-se segundo o sistema jurídico brasileiro, consiste em uma transferência corrente - destinação de recursos públicos para custeio da entidade - que pode ter natureza social ou econômica.   

No que tange as despesas de capital, ter-se-á o aumento proporcional do patrimônio público, desenvolvendo a capacidade produtiva como um todo, que por sua vez, podem ser classificados nos termos do artigo outrora mencionado bem como a lei em investimentos presente no parágrafo quarto, inversões financeiras disposta no parágrafo quinto e transferências de capital notado no parágrafo sexto.

 A regra geral apreciada no artigo 167,II CF/88, veda expressamente a realização de despesa ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários, admitindo como exceção a abertura de créditos adicionais – conceito legal no artigo 40 da Lei n° 4.320/64 –, representados pelo crédito suplementar, especial ou extraordinário, atrelados a autorização legislativa prévia e indicação dos recursos correspondentes – artigo 167, V CF/88 – indispensabilidade de fonte financeira para a abertura de créditos adicionais, a exceção dos créditos extraordinários que são o superávit financeiro e excesso de arrecadação, anulação de outra dotação orçamentária, operações de crédito.

Ressalte-se que quanto à disciplina normativa referente à abertura de créditos adicionais, uma necessidade inerente aos ajustes orçamentários, pela impossibilidade prática de definir com precisão receitas e despesas do orçamento a serem executados no exercício financeiro seguinte, permitindo as adaptações necessárias no transcorrer da própria execução orçamentária, ou seja, ter-se-ão despesas inicialmente previstas no orçamento público que se apresentem insuficientes para a satisfação dos gastos efetivos apresentados na realização do dispêndio, possibilitando nos ditames do artigo 40 e 46 da Lei n° 4.320/64 a criação dos referidos créditos adicionais para a satisfação de despesas não autorizadas, classificando-se nas seguintes modalidades: - créditos suplementares – mero reforço da dotação orçamentária já existente; créditos especiais – créditos destinados à despesa nova, para a qual, ainda, não exista dotação orçamentária específica; créditos extraordinários – abertura proveniente de despesas urgentes e imprevisíveis, a exemplo da situação de calamidade pública.

O caráter de urgência relatado no parágrafo terceiro do artigo 167 da Constituição Federal de 1988 autoriza a abertura de créditos por meio de medida provisória, quando a regra geral basta à utilização de lei ordinária para se atingir esta finalidade, prevendo um rol taxativo quanto aos fatos autorizantes deste procedimento – guerra, comoção interna e calamidade pública. A título de observação, os créditos adicionais não são as únicas fontes de alteração do orçamento, podendo ainda ser efetivada através de transposição, remanejamento ou transferência.

A técnica de realização da despesa pública de acordo com as lições de Kiyoshi Harada para a execução das despesas públicas, dentro dos parâmetros constitucionais, é necessária a conjugação dos fatores dispersos, a saber: - previsão orçamentária prévia: o artigo 167, II CF/88 veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações que excedem os créditos orçamentários ou adicionais; - abertura de crédito adicional: quando necessário pela insuficiência orçamentária apresentada, exige-se a abertura de crédito suplementar ou especial através de autorização legislativa prévia, inclusive, com a indicação dos recursos correspondentes em atenção ao artigo 167, V CF/88; - vedações na realização das despesas: no ato da realização das despesas o texto constitucional proíbe aduzindo no artigo 167, VI CF/88, a vedação da transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, neste sentido.   

Com o crescimento acelerado do déficit público no Brasil em decorrência do desequilíbrio orçamentário, motivado, principalmente, pelo aumento sucessivo das despesas correntes com pessoal e serviços da dívida pública, razão pela qual através dos sistemas de contenção, passar-se-á às técnicas de realização da despesa pública, denotando um cenário de completa regularidade financeira, ou seja, quando houver prévia autorização legislativa para a realização da despesa pública, orientada pela diretriz da posição de equilíbrio entre receitas e despesas, no orçamento público. As técnicas de realização da despesa pública inseridas pela Lei n° 4.320/64 são: empenho – presente no artigo 58 da lei acima mencionada. Para a realização da despesa é indispensável o seu prévio empenho, que significa a precedência de um ato administrativo emanado da autoridade competente, que tem por efeito prático criar para o Estado a obrigação do pagamento, desde que haja o implemento da condição, garantindo ao credor a reserva de recursos na dotação inicial ou saldo existente, embora, possa ser cancelado unilateralmente. Tendo, portanto a emissão da nota de empenho em nome do credor representando o montante da despesa a ele vinculada; liquidação – presente no artigo 63 da lei em voga, consiste na verificação do direito adquirido por meio de documentos comprobatórios do referido crédito, tornando líquida e certa a obrigação preexistente; ordem de pagamento – notado no artigo 64 da lei outrora mencionada, é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.      

Faz-se necessário dizer que o empenho poderá ser cancelado todas as vezes que houver a emissão incorreta – vícios de forma – ou pelo não cumprimento do objeto contrato ao qual o credor da importância esteja vinculado, emitindo-se para tanto a nota de anulação de empenho, ou ainda, haverá a possibilidade do reforço do empenho sempre que o valor previsto for insuficiente, ou seja, exceder o montante da despesa realizada. Ante esta perspectiva de liquidação, ter-se-á os restos a pagar quando após o empenho, mas que por motivos supervenientes, não foi possível realizar a despesa no exercício corrente, despesas processada que gera direito líquido e certo ao recebimento, devendo o crédito ser transposto para o exercício subsequente, nos termos do artigo 36 da Lei n° 4.320/64.