Receitas públicas – conceito e classificação

FILHO SARAIVA PONTES, Oswaldo Othon.

Receitas públicas – conceito e classificação

Para cumprir os seus encargos, o Estado realiza as despesas públicas, fixadas pelas leis orçamentárias; e, para tanto, precisa obter, em quantidade necessária e suficiente, as receitas públicas, previstas nas mesmas leis.

Contudo, receitas públicas, no direito positivo brasileiro, precisamente na Lei n° 4.320/64 no artigo 9°, receitas públicas é todo o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento de suas finalidades. De sorte que se faz necessária a distinção entre receita e entrada em caráter elucidativo, pois ambos os institutos apresentam alguma similitude conceitual, em sendo assim entende-se como entrada todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos; já receita é à entrada de dinheiro que se integra ao patrimônio público.   

Os dados históricos acerca das receitas públicas nos dizem que no período clássico a obtenção dos recursos, entre os particulares, tinha como única finalidade possibilitar ao Estado proceder à cobertura das despesas públicas por ele efetuadas com as denominadas atividades básicas, fundamentais, essenciais, que não podiam ser delegadas aos particulares. Já no período moderno, ocorreu um alargamento da atividade financeira do Estado, em razão principalmente de sua postura intervencionista, e o surgimento de finalidades extrafiscais, com o consequente incremento das pessoas das despesas, surgindo, então, a necessidade de o Estado apelar para outras fontes de ingressos de dinheiro, nomeadamente coercitivamente de tributos.

As receitas públicas pelo critério da regularidade ou periodicidade classificam-se em ordinárias e extraordinárias. As receitas ordinárias são as receitas periódicas, de caráter constante, que se renovam de ano a ano na peça orçamentária. Já as extraordinárias são aquelas inconstantes, esporádicas, às vezes excepcionais, e, que por isso, não se renovam de ano a ano na peça orçamentária. Pelo critério legal ou econômico as receitas podem ser correntes e de capital, de sorte que tal classificação decorre do disposto no artigo 11 da Lei n° 4.320/64 sendo o parágrafo primeiro a disciplinar as receitas correntes e o parágrafo segundo a dispor sobre as receitas de capital. Doutrinariamente conceituam-se as receitas correntes como decorrentes do poder impositivo do Estado (tributos em geral) e da exploração da atividade econômica, receitas de capital são aquelas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas. Pela origem as receitas públicas podem ser classificadas em originárias e derivadas. As receitas originárias são aquelas que advêm da exploração da atividade econômica do próprio Estado. A designação originária se deve à fonte de produção de tais receitas, pois tem origem no próprio patrimônio público ou na atuação do Estado como ente produtor de bens e serviços. Decorrem da alienação de bens públicos ou da exploração econômica, apresentando a subdivisão em patrimoniais e empresarias. Receitas originárias patrimoniais são as que provêm da alienação de bens do domínio público, como as rendas de arrendamento, locação, venda de bens públicos móveis ou imóveis. Receitas originárias empresariais são as que decorrem da atividade propriamente econômica do Estado, relacionada com a produção de bens e serviços. São as receitas dos empreendimentos industriais, comerciais, agrícolas (produção de bens), além dos ligados aos setores de transportes e comunicações (produção de bens e serviços). As receitas derivadas são aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do Estado. O doutrinador Aliomar Baleeiro, inclui, entre as receitas derivadas, as multas fiscais, as reparações de guerra e as contribuições parafiscais.

Vale ressaltar que a principal fonte de recursos públicos são provenientes da receita derivada da espécie tributo, cuja competência exclusiva para a sua instituição é dos entes da Federação. Não é receita originária, pois esta decorre do patrimônio do próprio Estado, sendo espécies o preço público e as tarifas. Estas não se confundem com as taxas - espécies de tributo-, porque os preços públicos e as tarifas, além de serem receitas derivadas, são contratuais e prevalece à vontade das partes quais sejam, Estado e particular. A taxa, por sua vez, é criada através de lei - e não de contrato - e é por isso obrigatória (compulsória). Sendo tributo, a taxa respeita os princípios constitucionais (legalidade, anterioridade etc.), o que não ocorre com o preço público e tarifas que não precisam observar os princípios constitucionais.  Deste modo, a Lei n° 4.320/64 em seu artigo 9° estabelece que tributo seja a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto custeio de atividade gerais ou específicas exercidas por essas entidades. 

           O artigo 77 do CTN e o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, definem a taxa. A definição legal não difere da definição constitucional, havendo, apenas, uma frase, no artigo 77 do CTN, que não consta no inciso II do art.145 da Constituição, a saber: no âmbito de suas atribuições. Ponderando em consonância com entendimento advindo dos princípios constitucionais da isonomia dos entes políticos, da federação, da autonomia municipal e da legalidade, a frase está em perfeita harmonia com a Constituição vigente. A expressão do art.77 do CTN, em análise, complementa o artigo 145 da Constituição. Podemos afirmar que todos os entes políticos têm autorização constitucional para instituir taxa, mas não a mesma taxa, isto é, podem instituir taxas no âmbito de suas atribuições. Por exemplo, a taxa decorrente do serviço de coleta lixo é criada pelo Município e a taxa para tirar o passaporte é instituída pela União.  O artigo 145, II, da Constituição Federal de 1988 dispõe que os entes políticos, ou seja, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, poderão instituir as taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos á sua disposição. O artigo 77 do CTN, por sua vez, diz que as taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.     

No que concerne à contribuição de melhoria, a nova Constituição não repetiu as disposições da Carta revogada. A Constituição de 1967, alterada pela EC n.01/69, dizia que os entes públicos tributantes podiam instituir "contribuição de melhoria, arrecadada dos proprietários de imóveis valorizados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado" (CF/67, art.18, II).  A Constituição Federal de 1967 estabelecia que os poderes públicos levassem em conta os valores gastos, efetivamente, pelo Estado com as obras que valorizaram o imóvel do contribuinte. Exigia que os poderes públicos atuassem com transparência, na aplicação do dinheiro público. A Constituição Federal vigente dispõe que os entes políticos tributantes, isto é, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, poderão instituir contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas (CF/88, art.145, III). Nada mais diz a Constituição sobre esse tributo. Com autorização constitucional, a lei complementar poderá veicular normas gerais tributárias sobre a contribuição de melhoria, que deverão ser observadas, obrigatoriamente, pela lei ordinária instituidora do referido tributo.